揭秘我国特使外交：他们既是“临时工”，也是“特种兵”，在国与国之间的外交上发挥着重大作用

所谓特使，指一国派往他国负有特别使命的临时外交代表，按其所担负的使命，可分为仪式性和政治性两类，其中前者是为参加受访国的国庆、元首就职、婚丧等国家大典，而后者一般是为了某一特定事项进行政治交涉和谈判条约等而加以委派。

委派特使拥有反应快速、人选灵活、更能被受访国重视等常规访问所没有的优势。而完成使命后，特使即“官复原职”。所以，他们既是“临时工”，也是“特种兵”，在国与国之间的外交上发挥着重大作用。

特使频现

2014年11月，时任中共中央政治局委员孟建柱作为习主席特使访问伊朗、土耳其和埃及三国。在各国访问期间，孟建柱均表示希望加强与该国在执法安全领域的合作。

图 // 2015年2月5日，在泰国首都曼谷，泰国总理巴育（前右）会见时任习近平主席特使、中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱。

2015年2月，孟建柱再度以特使的身份访问印尼、新加坡、泰国，表达了中国与各方深化在禁毒、跨国有组织犯罪、网络安全等领域的信息交流和务实合作的意愿。5个月后，孟建柱在作为特使访问德国和英国时，也都提出加强双方在执法安全和反恐等领域的合作，以促进国际和地区安全稳定。

这样的频频出访也换来了世界各国的通力合作，仅以2015年4月公安部组织开展的“猎狐2015”行动为例，全国公安机关已先后从30多个国家和地区抓获境外在逃经济犯罪嫌疑人256人。

除了孟建柱，近年来以主席特使身份进入大众视野的还有很多人。据媒体统计，自2013年3月14日习近平当选国家主席到2015年，以“习近平主席特使”身份外访的，至少有三四十人次。

特使承担的政治性职责有越来越重要的趋势。与政府一般性职务相比，以特使头衔出访，其访问的分量更重，也更易与对方最高级别官员会面，从而促成合作的达成或问题的解决。

事实正是如此——相比于这些临时的，有任务后才接受派遣去完成特定使命的特使，还有另外一种针对世界热点问题的常设特使。

图 // 2002年11月9日，时任中国中东特使王世杰（右）在贝鲁特会见时任黎巴嫩总统拉胡德。

随着中国海外利益日益延伸，以及越来越多地介入地区及国际热点，这类特使的名单也愈发加长。仅就地区问题，中国就设有中东问题特使、非洲问题特使、阿富汗问题特使以及亚洲问题特使。

常设特使是从王世杰开始的——2002年9月，66岁的前大使王世杰被任命为中华人民共和国外交史上第一位中东特使。美国、俄罗斯、欧盟在一向被视为“世界的火药库”的中东地区皆有派遣特使的惯例，中国从此不再缺席。

图 // 中国中东问题前特使吴思科

“常设特使的机制，在中国外交史上也是一项创新的举措。”曾是第三任中东问题特使的吴思科说，“这些特使是长期的，一个人工作几年后，还会有人接替他，跟接力赛一样。”

中国特使群体频繁地亮相于各类国际热点问题中，体现了中国愿意以一个负责任大国形象更多地参与世界事务。

图 // 曾任美国外交官的吉姆·奥布莱恩

不过，如果要说特使群体的数量，大概没有哪个国家能比得上美国。由于委派特使在某种程度上的便利性，可以让总统绕过层层叠叠的行政部门甚至国务卿，去行使他的意愿，历史上不少美国总统非常喜欢进行特使外交。

在克林顿时代，事无巨细都委派总统特使，一度达50位之多。以致有人批评华盛顿的“外交厨房”厨师太多，有架空国务院职业外交官，尤其是负责区域事务的助理国务卿之嫌。

作为后辈的奥巴马也不遑多让，上台便一口气委派几名重量级总统特使，2015年8月28日，首次委派前外交官奥布莱恩担任“人质”特使，专门处理人质事务。

谁来当特使

2014年9月，在纽约联合国总部气候变化峰会上，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽以习近平主席特使的身份，会见了时任联合国秘书长潘基文。

图 // 2014年9月23日，国家主席习近平特使、国务院副总理张高丽在纽约联合国总部出席联合国气候峰会，在峰会全会上发表题为《凝聚共识落实行动构建合作共赢的全球气候治理体系》的讲话。

那么，究竟哪些官员有资格担任特使？而派遣官员担任主席特使的标准又是什么？

梳理一下近年来出现的特使，我们可以发现，一般而言，肩负礼仪任务的习近平主席特使，往往会在部级以上官员中选择，以国务院部委正部级官员居多，当然，也有正国级官员参与，张高丽即是一例。

副国级官员的主席特使则有若干位。2015年3月29日，时任中央政治局委员、国家副主席李源潮作为习近平主席特使，参加新加坡开国总理李光耀的葬礼。2014年10月21日，主席特使、全国人大副委员长严隽琪参加印尼新任总统佐科的就职仪式。

目前来看，习近平主席的礼仪性特使“主力”还是国务院正部级干部。据不完全统计，长长的特使名单包括了交通部、文化部、国土资源部、环保部、教育部、农业部等部部长。

至于派遣哪个层级的官员担任主席特使，最主要的标准自然是这个国家或者组织在中国外交中的排名。排名靠前的一般安排中央政治局常委、政治局委员级别的官员担任特使，而其他国家一般就安排部级官员。

图 //  2013年8月4日，在伊朗首都德黑兰，时任习近平主席特使、文化部部长蔡武（前排中）应邀出席伊朗当选总统鲁哈尼的宣誓就职仪式。

2013年8月，时任文化部部长蔡武作为中国特使出席了伊朗总统鲁哈尼的就职仪式。

在常规情况下，针对外国总统就职典礼，要根据中国和该国关系重要性、外交层级交往是否密切等因素来决定。一般来讲，中国派遣的官员是部长级别。

当然，如果中国和这个国家关系非常好，或者想对这一国家示好来更好地实现国家利益，就会派遣比部长级官员更高级别的官员出席仪式。时任全国人大常委会副委员长周铁农在2013年参加了土库曼斯坦总统就职仪式就是一个例子。

图 //周铁农

如果说还有其他的选择标准的话，“专业”对口也是考量依据之一。此外，就是尽量提高效率，做到一次出行，办成多事。

至于政治性特使的选用，通常考虑的是熟悉相关地区和事务的外交人员——他们具有相对丰富的地区外交经验和处理、解决问题的能力。

尤其是专职化的常设特使，他们都是长期从事亚洲、中东、朝鲜和非洲外交事务的资深外交官，有的虽然已经退休，仍然再度“为国赴任”。

图 //前中东问题特使 王世杰

比如上文提到的首任中东问题特使王世杰，当过中国驻巴林、约旦和伊朗等三国大使，能讲一口流利的英语和阿拉伯语，这些丰富的阅历和优势，成就了王世杰的66岁特使之路。

那些年，那些特使

从改革开放到海湾战争爆发，我国的外交特使在继续开展已有的礼仪性活动之外，也开始承担具有实质性内容的双边谈判，比如1984年，时任外交部副部长钱其琛作为中国政府特使在莫斯科参加了中苏两国政府特使第四轮磋商。

作为一名出色的外交家，钱其琛先生看多了外交场上的风风雨雨，在其《外交十记》一书中便披露了1989年时任美国国家安全事务助理斯考克罗夫特作为总统特使秘密访华鲜为人知的内情。

图 // 2012年12月6日，时任中国国务院副总理王岐山在北京中南海会见美国前总统国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特。

20世纪80年代末，美国叫嚣要联合西方制裁中国，然而在当时的中美苏大三角关系中，孤立中国并不符合美国利益。所以，时任美国总统布什致函邓小平，希望能派特使秘访中国，与其进行完全坦率的谈话。邓小平答应了。

关于这次特使的人选，美方曾考虑过前总统尼克松和前国务卿基辛格，但担心树大招风，不利于保密，最后选定了斯考克罗夫特担当此任。派他来华，既显示美国重视中美关系，又不易引起外界的注意。

为了避免泄露斯考克罗夫特秘密访华的消息，美方可谓是煞费苦心。在美国国内，除布什总统外，只有时任国务卿贝克知道这件事。斯考克罗夫特乘坐的飞机经过伪装，连续飞行22个小时，空中加油，中途不在任何地方着陆。保密程度之高，超过了70年代初基辛格博士的秘密访华。

在中国停留的20个小时里，斯考克罗夫特向邓小平和李鹏转达了布什对制裁一事的看法，双方的观点虽然还有着很大的差距，但这次“特使外交”对防止两国关系继续恶化起了一定的积极作用。

从海湾战争爆发到“9·11”事件发生前，中国特使外交开始从双边议题扩展到特定区域性问题。比如1991年，时任外交部副部长杨福昌作为中国特使在叙利亚、土耳其、南斯拉夫和伊朗访问期间，表达了我国政府对海湾战争的基本立场，并与各国交换了意见。

“9·11”后，中国特使日益活跃，逐步走向成熟，开始设立常设特使并关注全球热点问题。标志性事件便是2002年9月，在巴以冲突升级之际，我国引人注目地派出首位中东问题特使——时年66岁的退休外交官王世杰，从而使特使外交进入全新的发展阶段。

图 // 外交部前副部长 王英凡

2013年3月，71岁的外交部前副部长王英凡，被委派为首任外交部亚洲事务特使，主要参与处理中国与缅甸的有关事务，成为常设特使中的最新一员。随后，王英凡前往云南瑞丽，成功主持了一次缅甸和克钦的双方谈判。

这些奔波于战火频繁或矛盾冲突激烈地区的特使们，代表中国政府积极参与和斡旋国际事务，捍卫国家利益，并为世界和平与发展贡献着智慧，构成了中国外交新的风景。

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文字 | 《政府法制》

作者 | 廖维佳

图片 | 网络

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